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第二節(jié) 國(guó)有資產(chǎn)管理法律制度

一、國(guó)有資產(chǎn)管理法律制度概述

(一)國(guó)有資產(chǎn)的概念

國(guó)有資產(chǎn)是指屬于國(guó)家所有的一切財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即國(guó)家以各種形式進(jìn)行的投資及其收益、撥款、接收的饋贈(zèng)、憑借國(guó)家權(quán)力取得或者依據(jù)法律認(rèn)定的各種類型的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

國(guó)有資產(chǎn)分為三大類：經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)、資源性國(guó)有資產(chǎn)。

經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，是指從事產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、經(jīng)營(yíng)等服務(wù)活動(dòng)，以營(yíng)利為目的，依法經(jīng)營(yíng)和使用的，產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家所有的一切財(cái)產(chǎn)。經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)中最重要、最活躍的部分，是國(guó)有資產(chǎn)收益不斷增長(zhǎng)的源泉，是國(guó)有資產(chǎn)增量不斷擴(kuò)大的基礎(chǔ)，也是國(guó)有資產(chǎn)管理的重點(diǎn)對(duì)象。經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)具有資本的一般屬性，即逐利性，但國(guó)有資本的逐利性受國(guó)家職能制約，其微觀效益要服從于宏觀利益。

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)，是指由行政事業(yè)單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱。包括行政單位用國(guó)家財(cái)政性資金形成的資產(chǎn)、國(guó)家調(diào)撥給行政單位的資產(chǎn)、行政單位按照國(guó)家規(guī)定組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國(guó)家所有的資產(chǎn)。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)主要配置于社會(huì)的非生產(chǎn)領(lǐng)域，其使用不應(yīng)以盈利為目的，而只能以服務(wù)為根本目標(biāo)。

資源性國(guó)有資產(chǎn)，是指在人們現(xiàn)有的知識(shí)、科技水平條件下，通過(guò)開發(fā)使用能帶來(lái)一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值的國(guó)有自然資源。資源性國(guó)有資產(chǎn)的范圍是隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而不斷變化的，當(dāng)一種自然資源由于科技水平較低，尚未被認(rèn)識(shí)，也不能帶來(lái)一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值的時(shí)候，這種自然資源還不能稱為資源性資產(chǎn)。自然資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源性國(guó)有資產(chǎn)所應(yīng)具備的條件是：能用貨幣計(jì)量、能為人們所擁有和控制、能為人類帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益、能用現(xiàn)代技術(shù)取得。

(二)國(guó)有資產(chǎn)的管理

國(guó)有資產(chǎn)的管理對(duì)象，既涉及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，也涉及國(guó)家行政事業(yè)單位的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，還涉及國(guó)家依法擁有的各種自然資源，由于國(guó)有資產(chǎn)管理內(nèi)容的復(fù)雜性和不同類別的國(guó)有資產(chǎn)的性質(zhì)和特點(diǎn)不同，因而針對(duì)不同類別的國(guó)有資產(chǎn)的管理目標(biāo)和管理方式也有所區(qū)別。

加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，其目的在于通過(guò)明晰國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)用，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，提高國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率。從國(guó)有資產(chǎn)管理的內(nèi)容來(lái)看，主要有以下幾方面：國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定;國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記;國(guó)有資產(chǎn)占有和使用的管理;國(guó)有資產(chǎn)收益及處置的管理。

二、行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理法律制度

(一)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理概述

2006年5月30日，財(cái)政部發(fā)布了《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，自2006年7月1日起施行。該《辦法》對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的相關(guān)問(wèn)題作出了全面規(guī)定。

1.行政單位國(guó)有資產(chǎn)的概念及管理內(nèi)容

行政單位國(guó)有資產(chǎn)，是指由各級(jí)行政單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱，即行政單位的國(guó)有(公共)財(cái)產(chǎn)。行政單位國(guó)有資產(chǎn)包括行政單位用國(guó)家財(cái)政性資金形成的資產(chǎn)、國(guó)家調(diào)撥給行政單位的資產(chǎn)、行政單位按照國(guó)家規(guī)定組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國(guó)家所有的資產(chǎn)。其表現(xiàn)形式為固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)等。

行政單位是指各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和各民主黨派機(jī)關(guān)。

行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的內(nèi)容包括：資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評(píng)估、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任等。

2.行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)

行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。

各級(jí)財(cái)政部門是政府負(fù)責(zé)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的職能部門，對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行綜合管理。其主要職責(zé)是：(1)貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)和政策;(2)根據(jù)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定，制定行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度，并對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查;(3)負(fù)責(zé)會(huì)同有關(guān)部門研究制定本級(jí)行政單位國(guó)有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)資產(chǎn)配置事項(xiàng)的審批，按規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)處置和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)事項(xiàng)的審批，負(fù)責(zé)組織產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)評(píng)估、資產(chǎn)清查等工作;(4)負(fù)責(zé)本級(jí)行政單位出租、出借國(guó)有資產(chǎn)的審批，負(fù)責(zé)與行政單位尚未脫鉤的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理;(5)負(fù)責(zé)本級(jí)行政單位國(guó)有資產(chǎn)收益的監(jiān)督、管理;(6)對(duì)本級(jí)行政單位和下級(jí)財(cái)政部門的國(guó)有資產(chǎn)管理工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查;(7)向本級(jí)政府和上級(jí)財(cái)政部門報(bào)告有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理工作。

行政單位對(duì)本單位占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施具體管理。其主要職責(zé)是：(1)根據(jù)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)定，負(fù)責(zé)制定本單位國(guó)有資產(chǎn)管理具體辦法并組織實(shí)施;(2)負(fù)責(zé)本單位國(guó)有資產(chǎn)的賬卡管理、清查登記、統(tǒng)計(jì)報(bào)告及日常監(jiān)督檢查等工作;(3)負(fù)責(zé)本單位國(guó)有資產(chǎn)的采購(gòu)、驗(yàn)收、維修和保養(yǎng)等日常管理工作，保障國(guó)有資產(chǎn)的安全完整;(4)負(fù)責(zé)辦理本單位國(guó)有資產(chǎn)的配置、處置、出租、出借等事項(xiàng)的報(bào)批手續(xù);(5)負(fù)責(zé)與行政單位尚未脫鉤的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)有資產(chǎn)的具體監(jiān)督管理工作并承擔(dān)保值增值的責(zé)任;(6)接受財(cái)政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，報(bào)告本單位國(guó)有資產(chǎn)管理情況。

(二)行政單位國(guó)有資產(chǎn)配置和使用

1.資產(chǎn)的配置

行政單位國(guó)有資產(chǎn)配置應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)章制度，包括嚴(yán)格按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)配置，嚴(yán)格遵守部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)集中支付制度規(guī)定，執(zhí)行政府采購(gòu)政策和基本建設(shè)程序，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的規(guī)定;與行政單位履行職能需要相適應(yīng)，即與現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制人數(shù)、職能設(shè)置、業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃等要求相適應(yīng);應(yīng)做到科學(xué)合理，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu);勤儉節(jié)約，從嚴(yán)控制。

財(cái)政部門對(duì)要求配置的資產(chǎn)，能通過(guò)調(diào)劑解決的，原則上不重新購(gòu)置。購(gòu)置有規(guī)定配備標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)，除國(guó)家另有規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)按下列程序報(bào)批：

(1)行政單位的資產(chǎn)管理部門會(huì)同財(cái)務(wù)部門審核資產(chǎn)存量，提出擬購(gòu)置資產(chǎn)的品目、數(shù)量，測(cè)算經(jīng)費(fèi)額度，經(jīng)單位負(fù)責(zé)人審核同意后報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審批，并按照同級(jí)財(cái)政部門要求提交相關(guān)材料;

(2)同級(jí)財(cái)政部門根據(jù)單位資產(chǎn)狀況對(duì)行政單位提出的資產(chǎn)購(gòu)置項(xiàng)目進(jìn)行審批;

(3)經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門審批同意，各單位可以將資產(chǎn)購(gòu)置項(xiàng)目列入單位年度部門預(yù)算，并在編制年度部門預(yù)算時(shí)將批復(fù)文件和相關(guān)材料一并報(bào)同級(jí)財(cái)政部門，作為審批部門預(yù)算的依據(jù)。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得列入部門預(yù)算，也不得列入單位經(jīng)費(fèi)支出。

行政單位資產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)購(gòu)置的資產(chǎn)進(jìn)行驗(yàn)收、登記，并及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理。

2.資產(chǎn)的使用

(1)資產(chǎn)使用的原則。行政單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真做好國(guó)有資產(chǎn)的使用管理工作，做到物盡其用，充分發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)的使用效益;保障國(guó)有資產(chǎn)的安全完整，防止國(guó)有資產(chǎn)使用中的不當(dāng)損失和浪費(fèi)。行政單位對(duì)所占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)定期清查盤點(diǎn)，做到家底清楚，賬、卡、實(shí)相符，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)任制，將國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)任落實(shí)到人。

(2)資產(chǎn)使用的限制性規(guī)定。主要包括：①行政單位不得用國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外擔(dān)保，法律另有規(guī)定的除外。②行政單位不得以任何形式用占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體。在《辦法》頒布前已經(jīng)用占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家關(guān)于黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體脫鉤的規(guī)定進(jìn)行脫鉤。脫鉤之前，行政單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)其經(jīng)濟(jì)實(shí)體的經(jīng)濟(jì)效益、收益分配及使用情況等進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益、收益分配及使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。③行政單位擬將占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外出租、出借的，必須事先上報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審核批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得對(duì)外出租、出借。同級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外出租、出借事項(xiàng)嚴(yán)格控制，從嚴(yán)審批。行政單位出租、出借的國(guó)有資產(chǎn)，其所有權(quán)性質(zhì)不變，仍歸國(guó)家所有;所形成的收入，按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實(shí)行“收支兩條線”管理。④對(duì)行政單位中超標(biāo)配置、低效運(yùn)轉(zhuǎn)或者長(zhǎng)期閑置的國(guó)有資產(chǎn)，同級(jí)財(cái)政部門有權(quán)調(diào)劑使用或者處置。

(三)行政單位國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估和處置

1.資產(chǎn)的評(píng)估

行政單位有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估：(1)行政單位取得的沒(méi)有原始價(jià)格憑證的資產(chǎn);(2)拍賣、有償轉(zhuǎn)讓、置換國(guó)有資產(chǎn);(3)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的其他情形。

行政單位國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)委托具有資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行。進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的行政單位，應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供有關(guān)情況和資料，并對(duì)所提供的情況和資料的客觀性、真實(shí)性和合法性負(fù)責(zé)，不得以任何形式干預(yù)評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立執(zhí)業(yè)。

2.資產(chǎn)的處置

行政單位國(guó)有資產(chǎn)處置，是指行政單位國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移及核銷，包括各類國(guó)有資產(chǎn)的無(wú)償轉(zhuǎn)讓、出售、置換、報(bào)損、報(bào)廢等。

行政單位需處置的國(guó)有資產(chǎn)范圍包括：閑置資產(chǎn);因技術(shù)原因并經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，確需報(bào)廢、淘汰的資產(chǎn);因單位分立、撤銷、合并、改制、隸屬關(guān)系改變等原因發(fā)生的產(chǎn)權(quán)或者使用權(quán)轉(zhuǎn)移的資產(chǎn);盤虧、呆賬及非正常損失的資產(chǎn);已超過(guò)使用年限無(wú)法使用的資產(chǎn);依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要進(jìn)行資產(chǎn)處置的其他情形。

行政單位處置國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行審批手續(xù)，資產(chǎn)處置應(yīng)當(dāng)由行政單位資產(chǎn)管理部門會(huì)同財(cái)務(wù)部門、技術(shù)部門審核鑒定，提出意見(jiàn)，按審批權(quán)限報(bào)送審批。未經(jīng)批準(zhǔn)不得處置。

行政單位國(guó)有資產(chǎn)處置的變價(jià)收入和殘值收入，按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實(shí)行“收支兩條線”管理。行政單位分立、撤銷、合并、改制及隸屬關(guān)系發(fā)生改變時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行清查登記，編制清冊(cè)，報(bào)送財(cái)政部門審核、處置，并及時(shí)辦理資產(chǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)。

(四)監(jiān)督檢查及法律責(zé)任

財(cái)政部門、行政單位對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督，實(shí)行單位內(nèi)部監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項(xiàng)檢查相結(jié)合的方式。

財(cái)政部門、行政單位及其工作人員如違反規(guī)定，擅自占有、使用、處置國(guó)有資產(chǎn)的，按照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》處理。違反國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定的其他行為，按國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)處理。

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